- Jorge Diego Mejía
Las Zonas de Reserva Campesina y la Ley Zidres: la lucha por la tierra en el Departamento del Cauca,
La tierra es, para quien la trabaja.
Emiliano Zapata
Al igual que muchos países de América Latina, Colombia es tremendamente inequitativo, un lugar donde se vulneran constantemente los derechos de las comunidades indígenas y campesinas, y se violan los derechos humanos de una forma tan impune y evidente que se raya entre la vergüenza y la impotencia. Entre 2016 y 2017 han asesinado mas de 204 personas, entre desmovilizados, líderes sociales y reclamantes de tierras. Esto amenaza no solo al acuerdo de paz firmado entre el gobierno y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) sino también a los diálogos que se llevan a cabo con el Ejército de Liberación Nacional (ELN), lo que podría recrudecer un conflicto que se creía superado. Mas aún cuando los territorios que antes ocupaba la guerrilla están siendo ocupados por las llamadas bandas criminales (bacrim) que no son mas que reductos de los grandes grupos paramilitares que se han reagrupado en clanes y se han fortalecido alrededor de los cultivos ilícitos.
En este orden de ideas, el acceso a la tierra es solo un eslabón más en este conflicto, pero ha sido el casus belli que ha detonado una guerra de más de cincuenta años. Es claro que Colombia necesita con urgencia una reforma agraria, pero esta figura ha sido boicoteada por grupos de interés y está rodeada de una compleja burocratización a lo largo de la historia, tal y como se expondrá a continuación.
Tras el fracaso de la Ley 200 de 1936, promulgada por el expresidente Alfonso López Pumarejo en el segundo año de su primer gobierno, que pretendía llevar a cabo dicha reforma agraria basada en la norma constitucional sobre la función social de la propiedad[1], el país tuvo que esperar 25 años para intentar otra reforma, esta vez con la creación del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (Incora) en 1961, durante la segunda presidencia de Alberto Lleras Camargo, proyecto que también fracasó. En última instancia, dicha entidad fue liquidada en medio de un manto de dudas por el presidente Álvaro Uribe en 2003. Como consecuencia, los activos del Incora pasaron al Instituto Colombiano de Desarrollo Rual (Incoder), creado por el Decreto 1300 de ese mismo año.
Pero transcurrirían otros 55 años desde la Ley 200, para que se intentase una reforma seria y estructural, como lo sugirió la Reforma Rural Integral (RRI) propuesta por los negociadores de las FARC en la Habana, la cual eventualmente se desprendería del acuerdo sobre Política y Desarrollo Agrario Integral, modificado luego del triunfo del “No” en el plebiscito de 2016. Este acuerdo iría de la mano de las zonas de reserva campesina implementadas por el Presidente Cesar Gaviria Trujillo en 1994. Sin embargo, las zonas de interés de desarrollo rural y económico (Zidres), creadas formalmente bajo la Ley 1776 del 29 de enero de 2016 (en adelante referida como Ley Zidres), constituyen una contradicción a dicho modelo, por cuanto otorgan grandes extensiones de predios baldíos a grupos empresariales, pero no se tenía claro el papel de las diferentes zonas de reserva, tanto campesinas como naturales. Al respecto la doctora Ana Jimena Bautista Revelo (2017), investigadora del Centro de Estudios Jurídicos y Sociales De justicia afirma lo siguiente:
Una de las principales críticas a las Zidres es que su aplicación significaría un cambio en el manejo de los baldíos –bienes del Estado que, en este caso, son susceptibles de ser adjudicados a quienes no tienen tierra o tienen tierra insuficiente-, los cuales podrían ser entregados sin límite de extensión y por largos periodos de tiempo a grandes empresas, lo que significaría en la práctica, aumentar la acumulación de tierras en pocas manos; fenómeno que en Colombia ha sido especialmente grave, precisamente ante la ausencia de una verdadera reforma agraria, por el abandono del campo por parte del Estado y por el uso de la violencia como mecanismo de despojo.
Más adelante, la Corte Constitucional (bajo la sentencia T-488/14) repuso que las Zidres no pueden disminuir las tierras baldías disponibles para la adjudicación a diferentes actores sociales. Y que respetar esta disposición implica para el Gobierno Nacional tener un censo actualizado de dónde están los baldíos. Pero en Colombia no existe tal cosa, ni la Agencia Nacional de Tierras, ni el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, ni la Superintendencia de Notariado y Registro, cuentan con información precisa sobre la ubicación y extensión de dichos predios, lo que añade una mayor incertidumbre al contraste de modelos Zidres y ZRC.
A propósito de la reforma agraria, se crea la Unidad de Restitución de Tierras (URT), que acompañará el proceso de reparación, amparado en la Ley 1448 del 10 de junio de 2011; y el Fondo de Tierras, nutrido principalmente por la Sociedad de Activos Especiales (SAE), administradora de los bienes en proceso de extinción o que se les haya decretado oficialmente extinción del dominio. El código de Extinción de Dominio (la Ley 1708 de 2014) faculta a la SAE como administradora del Fondo de Rehabilitación, Inversión Social y Lucha contra el Crimen Organizado (Frisco), creado en 2011.
El borrador conjunto, elaborado por el gobierno y las FARC en el marco del componente de Reforma Rural Integral del acuerdo de paz, tenía una extensión total de 21 páginas y allí se desglosaban punto por punto cada una de las iniciativas acordadas entre las partes. No obstante, para algunas organizaciones sociales este nuevo acuerdo se encuentra subestimado o bien es un engaño más de la oligarquía al pueblo colombiano.
Para Oxfam el proyecto de las Zidres se basa en dos falacias. La primera: “El gobierno dice que el proyecto no es una ley de bienes baldíos y que se enfoca en el desarrollo de zonas actualmente improductivas, lo cual no es cierto”. La verdad es que varias de las disposiciones sí tocan aspectos relacionados con la tenencia de las tierras con antecedentes de baldíos. El artículo 7 de la Ley Zidres considera la concesión o arrendamiento de tierras baldías, el artículo 9 trata de la posibilidad de adquirir tierras con antecedentes de baldíos y el artículo 12 abre la posibilidad de legalizar la acumulación irregular de baldíos al proponer sanear las situaciones imperfectas”.
En segundo lugar, el gobierno argumenta que las Zidres son una estrategia para promover el desarrollo de grandes proyectos empresariales, bajo la premisa de la explotación sostenible del campo. Argumenta Oxfam que “la verdad es que desde el punto de vista social resulta insostenible para los hogares campesinos adoptar un régimen de transición para ajustarse a los lineamientos de la Unidad de Planificación Rural Agropecuaria” (artículo 12 de la Ley Zidres).
Existe además el riesgo de que quienes se opongan al proyecto, puedan ser objeto de expropiación por parte del gobierno o grupos al margen de la ley. A su vez, se encuentra en juego el equilibrio agroecológico, pues la zona de la altillanura[2] es bastante frágil y se teme que pueda dañarse el ecosistema y alterar las cuencas hidrográficas circundantes. La revista Semana, en su edición del 29 de enero de 2017, anunciaba que:
Desde Casanare, el presidente Juan Manuel Santos puso a andar la ley que crea las Zonas de Interés de Desarrollo Rural, Económico y Social (Zidres) que buscan impulsar la explotación de más de siete millones de hectáreas en el país, un área similar a la República de Irlanda. El trámite no fue fácil. A pesar de sus claros objetivos, recibió una dura crítica del Polo Democrático. El senador Jorge Robledo, quien presentó ponencia negativa, sostuvo durante varios encuentros en el Congreso que lo que se pretende es concentrar aún más la tierra en Colombia “a favor de magnates nacionales y extranjeros en uno de los países con mayor concentración de la tierra en el mundo.
Otra figura que interviene en este contexto es la de las unidades agrícolas familiares (UAF), reglamentadas en la Ley 135 de 1961 (y más adelante en la 160 de 1994), y su finalidad principal es la de distribuir minifundios entre campesinos que no posean un mínimo considerable de tierra donde suplir sus necesidades alimenticias básicas. La Ley 505 del 25 de junio de 1999 fijó los términos y competencias para la realización, adopción y aplicación de la estratificación de dichos predios y según ella “la zona rural se estratificará por medio de la medición de la capacidad productiva promedio de los predios, con base en la unidad agrícola familiar”.
En el papel, la ley parece armoniosa y congruente, más constituye un lenguaje demasiado técnico para el campesino, por no decir excluyente. La aplicación de esta figura ha llevado todo tipo de inconvenientes. De hecho en 1966, el Incora definió unas 150 “zonas relativamente homogéneas” en las que el tamaño de la UAF va desde 2 hectáreas en Ubaté y la Calera, o 4 hectáreas en la zona cafetera y el Valle del río Cauca, hasta 2.269 hectáreas en el Caguán.
La diversidad es grande aún dentro del territorio de un mismo departamento; por ejemplo, en el Departamento del Meta, las UAF pueden ser de 13 hectáreas en las riberas del río Meta, 920 hectáreas en la zona plana de Puerto Gaitán o 1.840 hectáreas donde hay serranías. Para el campesino, 1.000 Hectáreas son un despropósito pues ni siquiera con los subsidios del Estado puede llegar a conseguir los 5 o 6 mil millones de pesos colombianos[3] que debe invertir para desarrollar el cultivo; por el contrario, para un proyecto agroindustrial esa extensión de tierra puede ser insuficiente para lograr las economías de escala que hagan atractiva la inversión.
Así pues, se necesita no solo acompañamiento técnico por parte del Ministerio de Agricultura, toda vez que las Unidades Municipales de Asistencia Técnica Agropecuaria (UMATAS) – mecanismo gubernamental pensado para asistir a los campesinos – son insuficientes o en muchos municipios no existen. Sumado a estas dificultades técnicas están las dificultades sociales, los grupos armados, especialmente los paramilitares y las mal llamadas bacrim, que han declarado objetivo militar (según lo denuncian cientos de campesinos) a quienes reclamen tierras o accedan a dicho programa, tal y como sucede en el Departamento del Cauca.
La lucha por la tierra en el Cauca
El Departamento del Cauca, cuya capital es Popayán, se ubica al sur de Colombia, entre las regiones pacífica y andina. Tiene una extensión de 29.308 kilómetros cuadrados. Según se observa en el mapa, limita por el Norte con el Departamento del Valle del Cauca, por el oriente con los departamentos de Tolima, Huila y Caquetá, por el Sur con Nariño y Putumayo y por el occidente con el Océano Pacífico.
Históricamente, el Cauca ha sido un departamento saqueado y vulnerado, pero por su carácter indígena ha sido también un departamento aguerrido y ha sabido resistir los embates y abusos del gobierno. Con la inclusión del Cauca como uno de los territorios donde se establecerá una zona de interés de desarrollo rural, se abre un conflicto de intereses entre los campesinos, indígenas en su mayoría, que hace años le reclaman al gobierno que se legalicen varias zonas de reserva en su departamento, a lo que el Estado ha hecho oídos sordos; mientras que, sin mayores trámites burocráticos se abren las puertas a las Zidres, que como se infiere, no beneficiarían precisamente a la población nativa y que seguramente no serán tan respetuosa con la pacha-mama como los pobladores ancestrales lo son.
Dado que existe un vacío legal en torno a la manera como debe hacerse el proceso de concertación con las comunidades, para lo cual resulta necesario que previo a la creación de las Zidres se apruebe una ley orgánica que así lo determine, es inminente que los pueblos del Cauca, especialmente en el municipio de Caloto muestren su inconformidad, pues ellos llevan años reclamando el reconocimiento de sus zonas de reserva sin respuesta de un gobierno que se muestra presuroso a adjudicar tierras para las nuevas Zidres. Viene a cuento recordar los 25 años de la masacre perpetuada por grupos paramilitares el 16 de diciembre de 1991, en la que se asesinaron a 20 campesinos de la etnia Nasa, que justamente reclamaban el derecho ancestral a sus territorios.
Estos territorios se componen de 500 hectáreas propiedad de la hacienda el Nilo. La Zona de Reserva del Cauca, ubicada en Corinto, dista unos 30 kilómetros de la población de Caloto y se denomina una zona “de facto” porque según las comunidades el gobierno ha incumplido los acuerdos y sin embargo ellos han decidido conformarlas sin la autorización del ejecutivo. Mientras que para el Gobierno, las solicitudes de conformación de las ZRC son solicitudes que están en estudio o simplemente no cumplen todos los requisitos, los indígenas se consideran propietarios legalmente constituidos.
La tensión que en estas comunidades se vive es permanente, con una constante presencia paramilitar, especialmente del Bloque Calima o sus reductos y de un gobierno que no duda en movilizar al Escuadrón Móvil Anti-Disturbio (ESMAD) de la Policía Nacional ante cualquier protesta o levantamiento, pero que no cumple con su función social.
No obstante, son ocho las zonas de reserva “de facto” tan solo en el Cauca a saber: Inzá-Totoró, Páez, Caloto, Corinto, Miranda, Inzá, -Tierradentro, La Vega, Piendamó (ACVC y Humanidad Vigente, 2010). El gobierno considera ocupar algunas tierras baldías ubicadas entre los municipios de Inza y Paez, tierras que hacen parte del reclamo que hacen los indígenas y campesinos.
Uno de los inconvenientes de las Zidres es que su carácter comercial permea la economía y las costumbres de la zona, lo que provocará inevitables encuentros entre las autoridades indígenas, las organizaciones campesinas y los intereses del gobierno y las corporaciones que pretendan allí establecerse. El panorama en cuestión es el siguiente: si logran establecerse las Zidres en zonas tradicionalmente reclamadas por indígenas y/o campesinos, es inevitable que se den levantamientos sociales, como probable es que las empresas que vienen a instalarse lleguen (como es usual) con un aparato represor, legal o ilegal, llámense Estado, paramilitares, organizaciones ligadas al narcotráfico (comúnmente conocidas como ODIN) o bacrim.
Este escenario provocará una coyuntura en el gobierno local, que probablemente llegará hasta el corazón del Estado, más aún con las fuerzas de derecha representadas en ciertas facciones de partidos como el Centro Democrático que tienen intereses políticos y económicos en esta zona, especialmente por los grandes plantíos de caña de azúcar.
El Norte del Cauca fue el corredor tradicional del jefe de las FARC Alfonso Cano, y fue allí en donde se iniciaron los bombardeos que lo llevaron a huir al sector del Chirriadero, Municipio de Suárez, en donde finalmente cayó quien fuera el número uno de la guerrilla. Antes y durante este tiempo, el lugar se convertiría en corredor estratégico de los paramilitares, quienes a su paso dejaron masacres, como la ya antes mencionada del Municipio de Caloto, al igual que las de Naya (abril de 2001) y Tacueyó (noviembre 1985-enero 1986), esta última atribuida al grupo guerrillero. Así pues, las Zidres podrían llegar a ser el nuevo detonante de un conflicto, que al igual que aquel entre las FARC y el gobierno, tendría como punto neurálgico el acceso y uso de la tierra. Generalmente, y como lo muestran las estadísticas del Centro de Memoria Histórica, la población civil es la más damnificada y vulnerada al quedar entre el fuego cruzado de los diferentes actores.
[1] La idea primigenia sobre “función social de la tierra”, se extrae a partir de las teorías de León Duguit. Las obligaciones sociales que los propietarios, en virtud de la función social de la propiedad, deben cumplir según lo estipula la ley 200 son: explotar económicamente la tierra, so pena de extinción de dominio. Tomado de: Revista de Derecho Privado, Universidad de Los Andes e-ISSN 1909-7794
[2] N. del E.: La altillanura es una región colombiana que abarca alrededor de 6 millones de hectáreas en los departamentos de Vichada y Meta, en el centro-oriente del país. Se trata de la principal zona para la producción agrícola en Colombia.
[3] N. del E.: Equivalente aproximadamente a 1.8 millones de dólares estadounidenses.
Referencias
Bautista Revelo, Ana Jimena (2017, 17 de marzo). ¿De dónde van a salir 9 millones de hectáreas para las zidres? Vice. Recuperado de: https://goo.gl/AHQEgB
Duarte, Carlos. (2017, 9 de febrero). ¿Dónde podrían quedar las Zidres? La Silla Llena. Disponible en: https://goo.gl/vfCehc
Franco, A., De los Ríos (2011). Reforma agraria en Colombia: evolución histórica del concepto. Hacia un enfoque integral actual. Cuad. Desarrollo Rural. 8 (67): 93-119.
Liévano Aguirre Indalecio, (1964). Los grandes conflictos sociales y económicos de nuestra historia. Santa Fé de Bogotá.
Lozano, Rodríguez Eleonora (2012). Función social de la propiedad. Revista de Derecho Privado de la Universidad de los Andes. Disponible en: https://goo.gl/5fmsry
Oxfam (2017). Colombia: las falacias detrás de ZIDRES, una ley de “subdesarrollo rural”. Disponible en: https://oxf.am/2t89ihN
Revista Semana (2017, 29 de enero) Diez puntos para entender la ley Zidres que sancionó Santos. Recuperado de: https://goo.gl/5lEwVg
ACVC y Humanidad Vigente (2010). La ZRC del Valle del Río Cimitarra.
